漫谈“分类”与“分级” ——基于通用机场制度设计实践的管理思考

作者：高天（民航局机场司）

今年年初，民航局印发了《关于推进通用航空法规体系重构工作的通知》，要求落实通航业务框架和通航法规框架（暨“两个框架”）。这项被称为“自上而下”的通航管理体系变革是落实民航局《关于通用航空分类管理的指导意见》的具体体现。提及通航发展的政府指导意见，民航局历史上曾下发了三次文件。第一次是1996年下发的《中共民航总局党委关于发展通用航空若干问题的决定》，第二次是2009年下发的《关于印发加快通用航空发展有关措施的通知》，第三次则是去年印发的《关于通用航空分类管理的指导意见》。单纯从文件标题上比较，最新下发的文件不但同样表达了促进通航发展的意图，更从手段上给出了“分类管理”的实施意见，体现出民航局推进通航发展的手段更加具体，落实的手段更为扎实，其中的特征性词汇“分类”也让人眼前一亮。

一、通航领域分类分级管理思路的形成过程

近年来，“分类”逐渐成为通用航空领域的高频词。2012年，民航局发布了行业标准——《通用机场建设规范》，首次对通用机场采用了分类的做法。此后，这一分类法迅速被社会各界采纳，一时间各地、各部门出台的通用机场布局规划、建设规划纷纷采用分类做法提出各自的建设要求。

2016年，国务院因势利导，在出台的《关于促进通用航空业发展的指导意见》中明确要求民航局对通用机场采用“分类分级”管理，为民航局开展分类分级管理提供了政策背书。

2017年，民航局出台《通用机场分类管理办法》，将分类作为核心管理手段，对通用机场建立了分类分级的管理体系，实施逾两年时间，颁证通用机场数量呈爆发性增长，政策效力凸显（见图1）。

图1 分类分级管理在通用机场行业管理制度设计中的实践效果

2018年，民航局印发了《关于通用航空分类管理的指导意见》，提出构建通用航空分类管理体系，将分类做法明确为推进下一步行业管理的核心手段。

2019年，民航局印发《关于推进通用航空法规体系重构工作的通知》，按照分类分级的思路构建了通航业务框架，并基于业务框架提出了差异化的法规框架编制要求。

作为上述部分文件的参与起草者，笔者经历了分类分级管理从思路形成到制度设计再到管理实践的全过程，在此愿与读者分享一下对“分类”和“分级”的粗浅认识。

二、“分类”与“分级”概念解析

笔者认为，“分类分级”是指对某一群体对象按照一定的原则或标准进行划分的过程，具体包括“分类”和“分级”两种情形。简而言之，对应关系谓之“类”，比较关系谓之“级”。

“分类”亦称“归类”（Categorize），是指对具有共同属性的事务进行集合的过程。比如对飞机而言，按用途可以分为民用航空器和国家航空器，按翼形可以分为固定翼飞机和旋翼机，按推进装置可分为螺旋桨飞机和喷气式飞机等等。不同的分类是基于某方面属性的不同，其特点在于不同属性之间是对应关系，不存在等级的差别，没有高低之分。

“分级”（Classify）则是对某类事务对照特定标准进行差异化比较的结果，得出的是比较的关系。对前面提到的飞机而言，按最大起飞重量可以分为轻型、中型和重型飞机，按飞机的航程远近可分为近程、中程、远程飞机，按飞行速度可分为亚音速飞机、超音速飞机和高超音速飞机。“分级”的特点是不同级别之间是比较关系，即高级别群体在标志性指标上优于低级别群体，具有向下涵盖或替代的关系。

由此可见，“分类”与“分级”有本质差别，不能混淆，称呼上亦不能随意使用。但“分类”与“分级”又不是互不相干的，它们之间具有特定的关联关系。“分类”可以不受“分级”的限制，任意设定分类方法；而“分级”则必须以“分类”为前提，亦即分级只能在同类事务间进行，不同分类体系的事物间则无法形成比较关系，像“某国企高管相当于政府官员什么级别”之类难以说清的问题就是试图在不同类别之间进行比较的结果。因此，在试图划分一个事物集合时，应该先分类，再分级，分级必须以分类为前提，对不同品类的事物强行进行分级必然带来混乱。体现在文字叙述上，“分级分类”虽然符合人们的语言习惯，但从逻辑上讲“分类分级”则更为严谨。

三、“分类”与“分级”在管理实践中的应用

在管理实践中，“分类”与“分级”经常作为工具使用。那么，如何有效利用“分类”与“分级”呢？一句话，“分类”用以解决管理方式问题，“分级”用以解决管理深度问题。“分类”的前提是事物属性的不同，因此对于不同属性的事物就需要采取不同的处理方式，以适应其特性；“分级”建立了同类事物间的比较关系，可以在同类管理方式下分别采取不同的管理力度，以适应其某方面特性的发生程度。“分类”解决了管理手段的适用性问题，而“分级”则解决了管理手段的适当性问题，将二者结合起来，就可以建立一个管理手段适得其所又恰如其分的管理体系，笔者设计的通用机场分类分级管理体系就是按照这种思路构建的（见表1）。

四、“分类”与“分级”运用中的常见误区

与有效利用“分类分级”相对应的，是“分类”与“分级”运用中常见的几种误区。

一是刻意追求统一分类，谋求排他性的单一分类体系。当面对某个相对庞杂的领域时，人们往往试图建立一个包罗万象，适合各种需求的大一统分类体系，以使每种诉求都能在这一体系中找到对应的位置。比如，业界不时提出对机场进行统一分类的要求，解决眼下对机场描述中那些“枢纽”“干线”“支线”“门户”“区域性”“大型”“中型”“小型”等词汇的摆放问题。而事实上，这些词汇分属于不同的分类体系，有按航线结构划分的，有按业务属性划分的，也有按业务规模划分的，这些分类体系间既互不隶属，也互不干涉，完全可以并列存在。因此，当试图对某一类事物进行分类时，并不是说已经具有了某个分类体系之后就不能再做其他分类了；反之，当试图界定某一个体时也没必要因循既有的分类体系去刻意对号入座，完全可以根据所关注的事项重新设定分类体系并进行定位。

二是错用“分类”与“分级”。一种情形是把本该分类的事物进行了分级处理。比如古代的“士、农、工、商”，本来是总结主要社会群体的社会分工，属于分类的性质，但后来的统治者却把它套上了分级的特征，人为地分出地位高低——当官的社会地位最高，其次是农民和手工业者，最后是商人，结果必然出问题。而现在我们提“工、农、商、学、兵”，各类职业平等，这就对了；另一种情形是把本该分级的事物进行了分类处理，把本应采取不同处理力度的事物却采取了不同的处理手段，结果在实践中难以施行。比如此前的机动车强制报废制度中，曾规定车辆达到一定使用年限或行驶里程就必须强制报废，结果遭到了普遍质疑和抵制。这项管理措施的逻辑出发点是把老旧车辆等同于不达标车辆，而事实上车辆老旧与不达标之间并不存在必然的因果关系，老旧车辆通过有效维护或加强监测一样可以满足上路标准，我们只能说老旧车辆不达标的风险高一些罢了。要解决这个问题，完全可以采用分级的做法，用分级管理的方式去适应风险发生的程度，对老旧程度不同的车辆设定不同的监管力度即可。而强制报废的做法则属于分类管理的性质，把风险较大的群体直接划归了不达标类别加以禁用，把本该分级的事物进行了分类处理，方法错位，自然难以推行。

三是混用分类逻辑。其情形是在一个分类体系里采用了不同的分类原则，前后不一致，分类原则模糊。比如将水果分为浆果、核果和热带水果。这个例子中，前两类是按照果实的形态划分的，到了第三类又改为以产地划分，分类原则到底是什么模糊不清。此类差错尤其要避免在“二分法”体系中出现，“二分法”是最简单的分类法，也是一切分类法的基础。“二分法”体系中，两类事务一定要互为逻辑上的对立面，类似于语言中的反义词，比如“公”对“私”，“大”对“小”，但绝不能“公”对“小”，或者“大”对“私”，尽管通常情况下“公”意味着“大”，“私”意味着“小”。

五、结论

综上所述，基于通用机场的行业管理经验，笔者试就分类分级管理做如下总结：

（一）对应关系谓之“类”，比较关系谓之“级”。“分类”和“分级”不是等同的概念，更不能混淆；

（二）“分类”和“分级”的目的不同。“分类”用以解决管理方式问题，“分级”用以解决管理深度问题；

（三）“分类”可任意设定划分原则，不必考虑“分级”的因素；而“分级”则必须以“分类”为前提，同类事物间才能产生有效的比较关系。

以上关于“分类”与“分级”问题的简要辨析均属于理论层面，在实际工作中，情形往往要复杂得多，很难做到理想状态下的清晰划分。有时候一套分类分级体系既有分类的特征，也有分级的特征，只能说以某方面为主，难以绝对定性。这种情况下，就需要体系的设计者掌握好原则，厘清逻辑的出发点，方能借助分类分级的手段清晰、全面地表达管理意图并设定管理方式。

最后还想说明的是，任何分类分级体系都不是一成不变的，完全可以随着认识的加深、分类逻辑的调整以及外部情况的变化等因素进行动态调整，以使其最大化地适应现实情况和管理需求。本文提到的通用机场分类分级管理体系也必然会面临进一步调整，结果如何，只能以实践成效加以验证。（本文刊登于《中国民用航空》2019年第六期）

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